¿Existe plazo para demandar cuando el INSS no dicta resolución expresa?

El silencio administrativo permite a la persona trabajadora a presentar demanda ante el Tribunal de la sección de lo Social, pero la jurisprudencia considera que no obliga a ello.

Una situación frecuente en materia de Seguridad Social: se presenta una solicitud de prestación o una reclamación previa, el INSS (o la entidad gestora correspondiente) no contesta nunca, y el beneficiario se pregunta si ha perdido la posibilidad de demandar por dejar pasar los plazos. La respuesta que están dando los Tribunales Superiores de Justicia es clara: el silencio administrativo habilita para presentar demanda, pero no obliga a hacerlo en el plazo de treinta días mientras la Administración siga sin resolver expresamente.

Lo que dice la ley

El punto de partida es el artículo 71 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS):

  • Art. 71.5 LRJS: formulada la reclamación previa, la Entidad deberá contestar expresamente en el plazo de cuarenta y cinco días hábiles. En caso contrario, se entenderá denegada por silencio administrativo.
  • Art. 71.6 LRJS: la demanda habrá de formularse en el plazo de treinta días hábiles, a contar desde la fecha en que se notifique la denegación de la reclamación previa o desde el día en que se entienda denegada por silencio administrativo.

Leído en su tenor literal, el precepto parece imponer un plazo de caducidad de treinta días también en los supuestos de silencio: pasados los 45 días sin respuesta, empezaría a correr el plazo para demandar, y quien lo dejara transcurrir vería caducada su acción. Sin embargo, no es así como se está interpretando cuando la Administración nunca llega a dictar resolución expresa.

La clave: el silencio es una garantía del ciudadano, no un privilegio de la Administración

El TSJ de Galicia, en su sentencia 2544/2025, de 8 de mayo (Roj: STSJ GAL 3502/2025), lo expone con claridad aplicando a la jurisdicción social la doctrina de la STC 52/2014: los artículos 69 y 71 LRJS no suponen que obligatoriamente haya de presentarse la demanda cuando se produce la desestimación de la reclamación previa por silencio negativo, sino que lo que establecen es una posibilidad para el administrado, a fin de evitar la demora que la paralización de la actuación administrativa puede producirle.

El razonamiento de la Sala gallega es el siguiente: la institución del silencio administrativo no excluye la obligación de resolver de la Administración (art. 21 de la Ley 39/2015). Esa inacción administrativa no puede impeler al administrado a esperar sine die la resolución expresa, y por eso el silencio le habilita para impetrar el auxilio de los órganos jurisdiccionales. Pero habilitar no es obligar: quien opta por seguir esperando una resolución expresa que la Administración está legalmente obligada a dictar no puede verse penalizado con la caducidad de su acción.

Pocos días después, el mismo TSJ de Galicia reiteró exactamente esta doctrina en su sentencia 2764/2025, de 21 de mayo (Roj: STSJ GAL 3932/2025), en otro supuesto de complemento de maternidad del art. 60 LGSS desestimado por silencio, donde el beneficiario acudió a la vía judicial y el INSS solo reconoció el derecho una vez iniciado el proceso.

Esta doctrina hunde sus raíces en la STC 52/2014, de 10 de abril: el silencio negativo es una ficción legal establecida en beneficio del ciudadano, cuya finalidad es que pueda acceder a los tribunales superando los efectos de la inactividad de la Administración.

No puede convertirse en un instrumento protector de la Administración incumplidora, ni cabe una interpretación de los preceptos legales que prime su inactividad, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver. Aquella doctrina nació respecto de la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 46.1 LJCA), pero los TSJ vienen declarando expresamente que resulta aplicable también al ámbito social.

No es una posición aislada: Madrid y País Vasco en la misma línea

El TSJ de Madrid, sentencia 426/2023, de 26 de abril (Roj: STSJ M 5142/2023), resolvió un caso extraordinariamente gráfico. El trabajador, declarado en incapacidad permanente absoluta, interpuso reclamación previa el 12 de diciembre de 2019 por entender que su situación era de gran invalidez. La Administración nunca resolvió expresamente. La demanda no se presentó hasta el 16 de marzo de 2022: más de dos años después. El Juzgado de lo Social apreció la caducidad y desestimó la demanda; el TSJ revocó esa decisión, desestimó la excepción de caducidad y ordenó dictar nueva sentencia entrando en el fondo del asunto, precisamente porque no había existido resolución expresa contestando a la reclamación previa. Para ello se apoyó tanto en la STC 52/2014 como en la doctrina reiterada y pacífica de la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre el silencio como ficción legal en beneficio del administrado.

Y la tesis sigue plenamente viva. El TSJ del País Vasco, sentencia 827/2026, de 31 de marzo (Roj: STSJ PV 1201/2026), la ha aplicado recientemente en materia de Ingreso Mínimo Vital. En ese caso existía una resolución expresa tardía de Lanbide desestimando la reclamación previa, pero notificada electrónicamente sin que la interesada llegara a acceder a su contenido, por lo que la Sala la consideró ineficaz y entendió que la situación seguía siendo de silencio administrativo desestimatorio. Y en ese escenario afirma con rotundidad que la situación de silencio administrativo impide la aplicación del plazo máximo de treinta días para demandar que establece el apartado sexto del artículo 71 LRJS: la inactividad de la Administración durante meses no puede perjudicar al beneficiario ni cercenar su acceso a la jurisdicción (arts. 24 y 106 CE).

Esta última sentencia añade, además, un recordatorio importante con cita de la STS de 14 de marzo de 2019 (rec. 2411/2017): tratándose de prestaciones de Seguridad Social, la eventual caducidad del expediente o de la instancia no afecta al derecho material mismo, que puede volver a plantearse por el beneficiario —reiterando la reclamación previa, art. 71.4 LRJS— en tanto no haya prescrito.

Entonces, ¿qué pasa con el art. 71.6 LRJS?

Aquí está el matiz que conviene tener siempre presente, porque el precepto no queda vacío de contenido:

Si hay resolución expresa notificada. Cuando la Administración desestima expresamente la reclamación previa y lo notifica en legal forma, el plazo de treinta días del art. 71.6 LRJS opera con plenitud. Aquí sí existe caducidad, y la demanda presentada fuera de plazo será desestimada por esta causa. Lo mismo ocurrirá si la resolución expresa llega tardíamente pero se notifica de forma válida y eficaz: desde esa notificación se reactiva el cómputo.

Si solo hay silencio administrativo. Transcurridos los cuarenta y cinco días del art. 71.5 LRJS sin contestación, el interesado ya puede demandar. Pero, conforme a la doctrina que vienen aplicando los TSJ de Galicia, Madrid y País Vasco a partir de la STC 52/2014, el hecho de no hacerlo en los treinta días siguientes no supone la pérdida de la acción mientras la Administración siga sin resolver expresamente. El silencio abre la puerta de la jurisdicción; no la cierra a los treinta días.

Conclusión práctica

La ausencia de respuesta de la entidad gestora habilita para presentar demanda sin necesidad de esperar indefinidamente una resolución que quizá nunca llegue. Pero quien no demande de inmediato no pierde por ello su acción: en situación de silencio administrativo, el plazo de treinta días del art. 71.6 LRJS no opera como plazo preclusivo, porque la Administración conserva intacta su obligación de resolver y su incumplimiento no puede volverse contra el beneficiario.

Dicho esto, dos cautelas de prudencia elemental. Primera: el derecho sustantivo sigue sujeto a sus propios plazos de prescripción, que sí corren, por lo que la espera no puede ser ilimitada en términos materiales. Segunda: si en algún momento recae resolución expresa válidamente notificada —incluida la notificación electrónica a la que sí se accede—, el plazo de treinta días se activa y la caducidad vuelve a estar sobre la mesa. La doctrina expuesta protege frente a la inactividad administrativa; no frente a la propia desatención una vez que la Administración, por fin, resuelve y notifica en forma.