Recargo de prestaciones: el expediente no caduca aunque el INSS tarde más de 135 días

Qué ha decidido el Supremo

El Tribunal Supremo ha resuelto en Pleno una duda que aparece en muchos pleitos de recargo: qué pasa si el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) tarda más de lo permitido en resolver el expediente.

La sentencia 852/2026, de 3 de noviembre (recurso de casación para la unificación de doctrina 4863/2024) responde que el expediente no caduca.

Superar el plazo de 135 días solo significa que el expediente se entiende denegado por silencio administrativo. La persona interesada puede entonces acudir al juzgado y allí se discute el fondo: si hubo o no un incumplimiento de prevención que causó el accidente.

La sentencia confirma la del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que había mantenido un recargo del 30 % a una empresa de montajes eléctricos.

El caso

Un trabajador recibió en la nuca el golpe de un cable que cayó desde una torreta mientras otra empresa, que trabajaba en el mismo lugar, realizaba labores de mantenimiento en altura.

La Inspección de Trabajo levantó acta de infracción contra esa empresa por no coordinar la prevención con la empresa del accidentado y propuso el recargo. El INSS lo impuso en un 30 %, pero el expediente superó los 135 días de duración.

Según los hechos probados, el procedimiento de recargo se había abierto antes, a petición del propio trabajador. Aun así, en el pleito nadie discutió que se tratara de un expediente iniciado de oficio, y así lo analiza el Supremo.

La empresa alegó que el expediente había caducado y que, por tanto, el recargo debía anularse. Invocaba una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que, en un expediente de recargo abierto de oficio, había declarado la caducidad.

Por qué no hay caducidad

La Ley del Procedimiento Administrativo Común distingue dos situaciones cuando la Administración no resuelve a tiempo un procedimiento iniciado de oficio (artículo 25 de la Ley 39/2015):

• Si del procedimiento puede derivarse el reconocimiento de un derecho, el silencio es negativo y quien esté interesado puede reclamar ante los tribunales.
• Si la Administración ejerce potestades sancionadoras o de intervención que perjudican a alguien, el procedimiento caduca y se archiva.

El Supremo sitúa el recargo en el primer grupo. Mantiene su doctrina de que el recargo tiene una naturaleza propia, mixta: tiene una parte sancionadora, pero también reconoce a la persona trabajadora una prestación más alta que la que cobraría si la empresa hubiera cumplido.

Lo ilustra con varios rasgos del recargo:

• El dinero va a la persona trabajadora, no a la Administración, a diferencia de una multa.
• Es compatible con la sanción administrativa y con la indemnización de daños (artículo 42.3 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales).
• Prescribe como las prestaciones, a los cinco años (artículo 53 de la Ley General de la Seguridad Social), y no con los plazos de las infracciones.

La razón de fondo es que el retraso de la Administración no puede perjudicar a la persona trabajadora. En una multa, la caducidad solo perjudica a quien se retrasa, la Administración.

En el recargo, declarar la caducidad obligaría a empezar de nuevo y, si entretanto hubiera prescrito, la víctima del accidente se quedaría sin el aumento de su prestación.

Además, el propio artículo 14 de la Orden de 18 de enero de 1996, que fija el plazo de 135 días, dice que si no hay resolución la solicitud puede entenderse desestimada.

No habla de caducidad, y una orden ministerial no podría establecerla sin la cobertura de una norma de rango superior.

Ese mismo artículo dice cómo se cuentan los 135 días: desde el acuerdo de iniciación, si el expediente se abre de oficio, y desde que el INSS recibe la solicitud, en los demás casos.

Una doctrina antigua, ahora confirmada en Pleno

No es un criterio nuevo. El Supremo ya negó la caducidad del expediente de recargo en una serie de sentencias de 2006 a 2008 y, en Pleno, en 2013, cuando analizó hasta cuándo el expediente interrumpe la prescripción.

Lo relevante es que ahora lo reitera el Pleno, con la normativa actual (la Ley 39/2015), y después de que se planteara si el recargo debía tratarse como una sanción a todos los efectos.

La sentencia lleva un voto particular de dos magistrados. Sostienen que no había contradicción entre las sentencias comparadas, porque en este caso el expediente lo inició el propio trabajador y no la Administración.

Y, en cuanto al fondo, defienden que al recargo deberían aplicarse las garantías de las sanciones, incluida la caducidad.

Qué significa en la práctica

Para las empresas: alegar que el INSS tardó más de 135 días no sirve para anular un recargo. La defensa tiene que centrarse en el fondo: que no hubo incumplimiento de prevención o que no fue la causa del accidente.

Para las personas trabajadoras: si se ha pedido el recargo, o la Inspección lo ha propuesto, y el INSS no resuelve, no hay que esperar indefinidamente.

Pasados los 135 días se puede presentar la reclamación previa y, después, la demanda ante el juzgado de lo social, sin miedo a que el expediente se pierda por el retraso.

Para quien asesora: con este criterio, que el INSS resuelva fuera de plazo no anula por sí solo el recargo, porque el expediente no caduca. Y el silencio no impide que el INSS resuelva después, porque la Administración mantiene su obligación de resolver.